PAC 2028-2034 : quelles sont les nouvelles aides pour les agriculteurs et éleveurs ?

300 milliards d’euros, 27 membres et une baisse de 20%, la PAC 2028-2034 commence à se dessiner. Le 26 octobre, les ministres européens de l’Agriculture ont adopté, à l’unanimité, une position de négociation partielle sur le cadre de la future PAC. Une étape importante, mais pas une victoire finale : le budget, les plafonds et la dégressivité restent à négocier. La France, elle, reste sur ses gardes : la ministre de l’Agriculture Annie Genevard a exprimé des réserves sur plusieurs points du compromis, notamment la gestion des terres et le retrait de la conditionnalité sociale.

Le Conseil de l’Union européenne le reconnaît explicitement, les questions financières, dont le niveau du budget, la dégressivité et le plafonnement des aides, devront être traitées dans le cadre des négociations sur le prochain cadre financier pluriannuel. Autrement dit, la PAC 2028-2034 n’a pas encore de visage définitif. Mais une direction est quand même assez claire avec plus de souplesse pour les États, un soutien mieux ciblé vers les agriculteurs et surtout une organisation repensée des aides au revenu.

La Commission Européenne propose de regrouper plusieurs soutiens aujourd’hui distincts au sein d’une aide de revenu calculée sur les surfaces, avec une dégressivité pour les grandes exploitations. Ce mécanisme est baptisé DABIS pour « Dégressive Area-Based Income Support » qui est une aide au revenu dégressive fondée sur la surface et qui aura pour but de remplacer plusieurs dispositifs dans la PAC actuelle.

Cela permettrait aux agriculteurs de simplifier la tâche administrative avec moins de lignes dans les dossiers, moins de dispositifs parallèles. Cette simplification a quand même un revers car en fusionnant ces aides, on modifie aussi les équilibres entre exploitation. Le Conseil insiste néanmoins sur le soutien aux agriculteurs dont l’activité agricole constitue la principale source de revenus, ainsi que sur le renouvellement générationnel. Les États membres devront notamment prévoir une majoration obligatoire des aides au revenu pour les jeunes agriculteurs.

La Commission propose de sanctuariser environ 300 milliards d’euros pour la PAC 2028-2034. Cette enveloppe comprendrait 293,7 milliards d’euros pour les soutiens au revenu et 6,3 milliards d’euros pour un filet de sécurité destiné à faire face aux crises de marché.

La différence se trouve être de 20% entre la PAC actuelle et la PAC prévue pour 2028-2034, mais attention cette différence est à prendre avec des pincettes. La programmation précédente représentait 387 milliards d’euros sur sept ans. Le périmètre de la future PAC est cependant différent car certaines dépenses aujourd’hui financées dans cette enveloppe ne sont pas incluses dans la prochaine enveloppe. En parallèle, les États membres pourront mobiliser une partie des 235 milliards d’euros non fléchés de leurs plans nationaux et régionaux pour renforcer le soutien agricole.

Pour la France, la proposition de la Commission fixe à 50,9 milliards d’euros l’enveloppe consacrée à la PAC, contre 66,2 milliards d’euros sur la période 2021-2027. Le Sénat rappelle toutefois que la France disposerait d’une enveloppe nationale globale de 91,5 milliards d’euros, dont une partie pourrait être mobilisée pour renforcer le soutien agricole. La capacité de l’État français à compléter l’allocation européenne sera donc déterminante pour le niveau réel des aides versées aux exploitations.

Les élevages sont particulièrement sensibles à cette réforme, car ils cumulent souvent plusieurs types d’aides provenant de la PAC. Ainsi, un changement peut produire une baisse ou une réorganisation ayant un effet direct sur la trésorerie de l’exploitation.

Dans le projet de réforme, les aides couplées au revenu sont maintenues et pourraient même être utilisées pour soutenir davantage de productions, notamment les élevages situés en zones défavorisées ou les systèmes mixtes culture élevage. Cependant, maintenir un outil ne veut pas dire garantir son niveau. Pour les éleveurs, c’est donc un dossier à suivre de très près.

La présidence irlandaise a également fait inscrire la possibilité d’accorder un soutien au revenu couplé pour les cultures oléagineuses, une avancée pour les systèmes mixtes culture élevage. Le plafond des dépenses de soutien couplé a par ailleurs été porté à 6 millions d’euros, contre 4 millions initialement, avec la possibilité de continuer à utiliser le plafond de 2026 comme montant annuel.

Les paiements pour les zones à contraintes, dont l’ICHN est l’outil central en France, figurent parmi les soutiens au revenu prévus dans l’enveloppe sanctuarisée. La Commission précise que les États pourront recourir à des aides couplées ou à des paiements spécifiques pour soutenir les exploitations de montagne et les zones défavorisées.

Pour les éleveurs de montagne, c’est une assurance importante. Mais son niveau futur, ses plafonds et ses critères d’accès restent à définir. C’est probablement l’un des dossiers les plus sensibles pour les territoires comme l’Auvergne, où l’élevage est souvent structuré par les contraintes géographiques.

Le compromis du 26 octobre réintroduit le principe de transparence pour les structures juridiques telles que les GAEC. Concrètement, les plafonds financiers pourront s’appliquer au niveau de chaque agriculteur, et non à celui du groupement.

C’est un point décisif pour les élevages français : sans cette clarification, un GAEC aurait pu être traité comme une seule entité et voir ses aides réduites par les mécanismes de plafonnement ou de dégressivité.

Le Conseil a proposé, le 26 octobre, d’exclure la conditionnalité sociale du texte d’orientation générale partielle. Cette disposition, introduite par la réforme de la PAC de 2021, subordonne le versement des aides au respect par les employeurs des normes fondamentales du travail et de l’emploi.

En réaction, l’EFFAT, syndicat européen des salariés de l’alimentation, de l’agriculture et du tourisme, a appelé à manifester à Bruxelles le 3 novembre.

En France, la CFDT Agri-Agro a annoncé sa participation au rassemblement. Le syndicat rappelle que le secteur enregistre chaque année environ 500 accidents mortels et 150 000 accidents non mortels, et que le travail non déclaré ou sous-déclaré concernerait environ 32% de l’emploi agricole dans l’UE, contre près de 5% à l’échelle de l’économie.

La décision finale appartiendra au Parlement européen, qui devra se prononcer sur le maintien ou le rétablissement de cette disposition dans le texte définitif.

La France a été l’un des pays les plus réticents à soutenir le compromis final, aux côtés de l’Italie et, dans une moindre mesure, de l’Allemagne. La ministre de l’Agriculture, Annie Genevard, a notamment regretté que le principe de présomption de mise à disposition pour les terres ne soit pas appliqué aux terres qui intégreront le dispositif de soutien au revenu lors de la prochaine programmation.

Selon elle, ces terres représentent potentiellement 1,6 million d’hectares en France, un volume qui risque de surcharger l’administration nationale. La ministre a promis de poursuivre ses efforts dans la suite des négociations.

Le commissaire européen à l’Agriculture, Christophe Hansen, a lui aussi exprimé des inquiétudes. Selon lui, le compromis réduit l’ambition environnementale et introduit trop de flexibilités, avec plusieurs dispositions rendues volontaires : aide au maintien du bio, outils de gestion des risques et assurances, suppression de la conditionnalité sociale.

En France, le gouvernement se dit favorable à un statu-quo dans le partage des mesures entre l’État et les conseils régionaux dans le cadre de la prochaine PAC. Le ministère propose que le périmètre des mesures reste le même qu’actuellement (aides non-surfaciques : investissement, installation), mais les régions pourraient bénéficier d’une « plus grande autonomie de décision ».

Dans la future architecture des Plans de partenariat nationaux et régionaux (PPNR), qui regrouperont la PAC, la politique de cohésion et la PCP (pêche), les régions seraient "au même niveau de responsabilité que les ministères", sous la coordination du SGAE. Les conséquences pratiques, notamment la gestion des paiements actuellement assurée par l’ASP, n’ont pas encore été abordées.

Selon le rapport annuel de l’OCDE publié le 2 novembre, le soutien public à l’agriculture a atteint un niveau record de plus de 950 milliards de dollars en 2025, en hausse de près de 15% (soit 121 milliards de dollars) par rapport à 2023.

Ce soutien représente désormais 19,1% de la valeur de la production agricole dans les 56 pays étudiés, contre 17,6% en 2023, inversant une tendance de long terme à la baisse.

Mais l’OCDE nuance : cette hausse est principalement liée à des aides exceptionnelles à court terme pour faire face aux crises successives, plutôt qu’à un renforcement de la résilience du secteur. Dans les pays de l’OCDE, la hausse vient surtout des aides d’urgence ; dans les économies émergentes, elle découle d’un renforcement du soutien des prix du marché.

Le rapport souligne aussi que près de 80% des aides aux exploitants sont accordées sans aucune exigence. Seules 5,7% sont liées à l’adoption de mesures environnementales volontaires, et 15% au suivi d’une norme. Parmi les plus de 150 recommandations du rapport, l’OCDE estime qu’il faut avant tout cibler plus efficacement les soutiens, renforcer les outils de gestion des risques systémiques et investir davantage dans la recherche et l’innovation.

La PAC 2028-2034 n’est donc ni une révolution annoncée ni un statu quo garanti. C’est une réforme en chantier, dont l’impact réel dépendra des arbitrages budgétaires européens puis des choix français. Pour les éleveurs, l’heure est à la vigilance, pas encore à l’inquiétude.